1. Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, quyền hành chính

Kiểm soát việc thực hiện quyền lực nói chung và kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp nói riêng có vai trò quan trọng trong đời sống chính trị - xã hội của đất nước. Quyền hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính, do cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN) thực hiện để tổ chức thi hành pháp luật. Bên cạnh việc đề xuất, xây dựng chính sách, ban hành văn bản hướng dẫn luật, các CQHCNN còn thực hiện quyền hành chính của mình, nhằm tổ chức thực hiện các chính sách, pháp luật của Nhà nước, điều hành các quá trình phát triển kinh tế - xã hội trên cơ sở và để thực thi pháp luật. Quyền hành chính luôn có “khoảng trống” cho sự chủ động, sáng tạo của mình, vì vậy nên có xu hướng bị lạm quyền. Quyền hành chính không chỉ bị kiểm soát bởi các thiết chế thuộc các cơ quan lập pháp và tư pháp mà trong lý thuyết về tổ chức bộ máy nhà nước còn hình thành các thiết chế giúp tự kiểm soát ngay bên trong hệ thống các cơ quan thực hiện quyền này như kiểm tra của cơ quan cấp trên với cấp dưới, kiểm tra của thủ trưởng với các tổ chức, cá nhân trực thuộc, và việc kiểm soát của các cơ quan thanh tra (CQTT) đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý của thủ trưởng cơ quan hành chính cùng cấp.

Quyền hành chính được thực hiện bởi các CQHCNN, mà cụ thể là đội ngũ cán bộ, công chức nhằm thực hiện hoạt động hành chính nhà nước theo thẩm quyền được phân công. Đây là hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thống hành chính nhà nước trong quản lý xã hội theo khuôn khổ pháp luật nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. Kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong hoạt động hành chính nhà nước được cụ thể bằng việc kiểm soát hoạt động của các CQHCNN, cán bộ, công chức trong các CQHCNN. Kiểm soát hoạt động hành chính nhằm bảo đảm cho việc thực hiện quyền lực nhà nước, hoạt động hành chính được đúng đắn, khách quan, theo các quy định của Hiến pháp và pháp luật. Kiểm soát hoạt động hành chính về cơ bản được thực hiện thông qua hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, phản biện, tài phán, xét xử,...  

2. Vai trò của cơ quan thanh tra trong kiểm soát quyền lực trong hoạt động hành chính

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, luật, trong hệ thống CQHCNN, CQTT được thành lập theo ngành, lĩnh vực và theo cấp hành chính từ trung ương xuống đến cấp huyện. CQTT nhà nước, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, thực hiện và giúp cơ quan có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước (QLNN) về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật. Vai trò của CQTT trong kiểm soát quyền lực trong hoạt động hành chính thể hiện trên một số nội dung cụ thể như sau:

Thứ nhất, CQTT kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong hoạt động hành chính thông qua các hoạt động thanh tra theo quy định của pháp luật.

Thanh tra là một chức năng thiết yếu, quan trọng trong QLNN, thực hiện việc xem xét, đánh giá và xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Hoạt động thanh tra được thực hiện rộng khắp, với phương châm ở đâu có quản lý, ở đó có thanh tra, kiểm tra. Việc  kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong hoạt động hành chính được thực hiện thông qua một số nội dung bao gồm:

(1) Giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật. Đây là mục đích quan trọng của hoạt động thanh tra và cũng là nội dung quan trọng của kiểm soát quyền lực nhà nước. Điều này được thực hiện qua việc theo dõi, nắm tình hình và kiến nghị chấn chỉnh qua hoạt động thanh tra.

(2) Đánh giá quá trình thực thi chính sách, pháp luật của CQHCNN, của cán bộ, công chức trong CQHCNN. Đây là một nội dung, phương thức quan trọng nhằm đánh giá sự tuân thủ các quy định quản lý, việc thực hiện chức năng, thẩm quyền của các cơ quan và hiệu quả trong thực hiện nhiệm vụ. Việc tiến hành thanh tra để đánh giá có thể qua chương trình, kế hoạch hoặc thanh tra đột suất, thường xuyên; có thể thanh tra theo chuyên đề diện rộng hoặc các cuộc thanh tra với phạm vi đối tượng hẹp, cụ thể. Qua đánh giá việc thực thi chính sách, pháp luật sẽ đưa ra các kết luận về việc tổ chức thực hiện, hiệu quả đạt được, các vi phạm trong tổ chức thực hiện và cả những bất cập, hạn chế trong chính sách, pháp luật. Đây thực sự là một phương thức quan trọng giúp thủ trưởng cơ quan QLNN kiểm soát được việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao của các tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý của mình.

(3) Kiến nghị hoàn thiện chính sách, pháp luật và xử lý các hiện tượng vi phạm pháp luật trong quá trình thực thi chính sách, pháp luật của các CQHCNN. Trên cơ sở các phát hiện trong quá trình đánh giá việc thực thi chính sách, pháp luật, CQTT có những kiến nghị, đề xuất với các cơ quan nhà nước và cá nhân có thẩm quyền, nhằm sửa đổi, bổ sung hay hủy bỏ những quy định không phù hợp với thực tiễn, gây khó khăn trong quá trình thực thi, không hiệu quả trên thực tế; nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng các nguồn lực phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Điều này không những giúp chính sách, pháp luật được hoàn thiện hơn mà còn loại bỏ những “lỗ hổng” để tránh sự lợi dụng trong quá trình thực thi nhằm tham nhũng, tiêu cực.  kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong hoạt động hành chính còn nhằm kiểm soát việc tham nhũng, tiêu cực và các sai phạm khác của đội ngũ cán bộ, công chức thông qua việc phát hiện và xử lý nghiêm minh những cá nhân, tổ chức có hành vi sai phạm.

Bên cạnh việc kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong hoạt động hành chính, CQTT còn giúp phát huy những nhân tố tích cực trong quản lý. Điều này đặc biệt có ý nghĩa trong giai đoạn hiện nay, khi chúng ta đang trong quá trình phát triển và hoàn thiện các thiết chế nhà nước, thực hiện và hoàn thiện nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Thứ hai, CQTT kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong hoạt động hành chính thông qua việc thực hiện chức năng giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật.

Khiếu nại, tố cáo là quyền và là phương thức để người dân phản ánh, thông tin đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền về các hiện tượng sai phạm, tham nhũng, tiêu cực. Đây là phương thức để người dân tham gia vào QLNN, quản lý xã hội, kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong bộ máy nhà nước. CQTT với tính chất là cơ quan giúp thủ trưởng cơ quan QLNN cùng cấp thực hiện công tác QLNN về khiếu nại, tố cáo và tham mưu, giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền. Thông qua hoạt động của mình, CQTT kiểm soát việc việc thực hiện quyền kiểm soát quyền lực trong hoạt động hành chính ở một số phương diện sau:

(1) Qua các thông tin khiếu nại, tố cáo, CQTT xem xét, đánh giá, tổng hợp để thấy được tình hình thực hiện chức trách, nhiệm vụ của đội ngũ cán bộ, công chức, của các cơ quan nhà nước; nắm bắt được các thông tin về tình hình triển khai thực hiện pháp luật, thực hiện các chủ trương, chính sách phát triển kinh tế-xã hội trên địa bàn. Đây chính là các thông tin quan trọng giúp thủ trưởng cơ quan QLNN kiểm soát được việc thực thi công vụ của các tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý.

(2) Qua xác minh, kết luận những nội dung khiếu nại, tố cáo khi được giao trong giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo cụ thể, CQTT tiến hành làm rõ, đánh giá đúng, sai trong việc thực hiện các hành vi hành chính, ban hành các quyết định hành chính và thực hiện nhiệm vụ, công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức trong các CQHCNN; đưa ra các kết luận và kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét, xử lý, khắc phục các hiện tượng vi phạm, hoàn thiện cơ chế, chính sách và xử lý những tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm. Qua tham mưu giải quyết khiếu nại, tố cáo, các kiến nghị, phản ánh của người dân được xem xét giải quyết, giúp ổn định tình hình xã hội và kiểm soát có hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính và cán bộ, công chức.

Thứ ba, CQTT kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong hoạt động hành chính thông qua thực hiện chức năng phòng, chống tham nhũng theo thẩm quyền.

Phòng, chống tham nhũng được thực hiện bằng nhiều biện pháp, với nhiều cơ quan khác nhau. CQTT với chức năng của mình, tham mưu hoặc tự mình ban hành các văn bản hướng dẫn về phòng, chống tham nhũng, tổ chức thực hiện các biện pháp phòng ngừa như công khai, minh bạch trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị; kê khai tài sản, thu nhập;… Bên cạnh đó, CQTT thực hiện phòng, chống tham nhũng thông qua việc giải quyết tố cáo về tham nhũng theo thẩm quyền; thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và trách nhiệm trong việc tổ chức thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Qua các hoạt động này, CQTT đánh giá được ý thức, trách nhiệm và hiệu quả trong việc tổ chức thực hiện các chính sách, pháp luật nói chung và pháp luật về phòng, chống tham nhũng nói riêng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân; phát hiện những tồn tại, hạn chế trong việc tổ chức thực hiện cũng như phát hiện các hiện tượng tham nhũng, tiêu cực trong CQHCNN. Từ đó có các biện pháp nhằm bảo đảm cho các cơ quan nhà nước thực hiện đúng đắn các quy định của pháp luật, tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước được đúng đắn, khách quan, tránh hiện tượng lạm quyền, lộng quyền, tham nhũng, tiêu cực. Qua việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trong công tác phòng, chống tham nhũng, CQTT nhà nước góp phần kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong quá trình thực thi nhiệm vụ, công vụ của CQHCNN.

3. Các định hướng quan trọng nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong hoạt động hành chính

Để nâng cao hơn nữa vai trò của các CQTT nói chung và trong kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong hoạt động hành chính nói riêng, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản khẳng định vai trò của các CQTT và định hướng hoạt động CQTT theo hướng tập trung đẩy mạnh các hoạt động thanh tra công vụ, thực hiện giám sát hành chính nhằm xem xét, đánh giá hiệu quả hoạt động của CQHCNN. Đây chính là các định hướng quan trọng nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong hoạt động hành chính, giúp cho các chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước được thực hiện đúng đắn, kinh tế-xã hội phát triển và hạn chế việc lạm dụng quyền hạn được giao của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Đảng và Nhà nước đã có những định hướng hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các CQTT như: “Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, bảo đảm mọi hoạt động QLNN đều chịu sự thanh tra, kiểm tra của Chính phủ”[1]; “Thanh tra Chính phủ và CQTT nhà nước cấp tỉnh, huyện tập trung thực hiện tốt nhiệm vụ thanh tra công vụ”[2]; “Nghiên cứu sửa đổi pháp luật về thanh tra theo hướng làm rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các CQTT nhà nước,...; CQTT theo cấp hành chính chuyển mạnh sang thực hiện chức năng giám sát hành chính và tăng cường thanh tra việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ công vụ, việc thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng”[3];...

Bối cảnh hiện nay đặt ra nhiệm vụ cho CQTT cần thực hiện có hiệu quả hơn các chức năng, nhiệm vụ của mình, góp phần bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Bên cạnh đó, yêu cầu cải cách hành chính, xây dựng nhà nước pháp quyền đòi hỏi CQTT cần hoàn thiện phương thức hoạt động, góp phần bảo đảm các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Việc xây dựng Chiến lược phát triển ngành thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 cũng đang đặt ra nhiệm vụ cần nghiên cứu, đánh giá toàn diện vị trí, vai trò, chức năng của CQTT và nghiên cứu, đổi mới phương thức hoạt động của CQTT, trong đó, có định hướng CQTT theo cấp hành chính chuyển sang thực hiện chức năng giám sát, đánh giá hành chính; tăng cường thanh tra việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ công vụ, thực hiện pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng;... Đây chính là các định hướng và yêu cầu quan trọng nhằm thúc đẩy việc thực hiện vai trò của các CQTT trong QLNN, góp phần  kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong hoạt động hành chính. Để thực hiện tốt vai trò của các CQTT đối với kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong hoạt động hành chính, trong thời gian tới cần thực hiện tốt một số nội dung, bao gồm:

Thứ nhất, nhận thức mới về phương thức, nội dung kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của các CQTT. Hiện nay, các CQTT thông qua việc thực hiện các chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của mình, góp phần kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp nói chung hay cụ thể là kiểm soát hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Trong đó, việc thực hiện chức năng, thẩm quyền thanh tra là phương diện hoạt động quan trọng của các CQTT, qua đó giúp phát hiện, ngăn ngừa và xử lý các hiện tượng tham nhũng, tiêu cực trong tổ chức và hoạt động của các CQHCNN, của các tổ chức, cá nhân có liên quan. Tuy nhiên, trên cơ sở đánh giá thực tiễn, Chiến lược phát triển ngành thanh tra đã đưa ra định hướng cần chuyển sang thực hiện giám sát, đánh giá hiệu quả của các cơ quan hành chính, của đội ngũ cán bộ, công chức trong các CQHCNN. Từ việc thay đổi về nội dung, dẫn đến thay đổi phương thức hoạt động, phương pháp thanh tra, năng lực, ý thức của đội ngũ cán bộ thanh tra. Từ nhận thức đến quy định và thực hiện các quy định mang tính chiến lược này cần được thúc đẩy bằng “tư duy của thời đại 4.0„. Đây là thay đổi cần thiết để phù hợp với bối cảnh hiện nay, với đòi hỏi tự thực tiễn; thay đổi vì hiệu quả của cả hệ thống chứ không bảo vệ, cố hữu với các giá trị, lợi ích hiện hữu của ngành mình.

Thứ hai, tổ chức xây dựng có hiệu quả hệ thống dữ liệu hoạt động của CQTT về tiếp công dân, về khiếu nại, tố cáo, về kiểm soát tài sản, thu nhập, về thanh tra trong toàn ngành. Hệ thống dữ liệu này phục vụ cho việc thực hiện quản lý nhà nước có hiệu quả hơn. Ứng dụng thành quả của cuộc cách mạng khoa học công nghệ lần thứ tư trong thiết lập các cơ chế tiếp nhận, xử lý thông tin trong các hoạt động điều hành, tác nghiệp của CQTT được nhanh chóng, kịp thời. Với việc chuyển đổi sang thực hiện giám sát, đánh giá hành chính, khoa học công nghệ sẽ đóng vai trò tích cực hơn, trong việc thiết kế các phương thức giám sát, phù hợp với từng nhóm đối tượng và trong những điều kiện nhất định. Việc giám sát, đánh giá và cảnh báo rủi ro trong hoạt động của nền hành chính trên cơ sở tổng hợp và phân tích các dữ liệu thống kê thường xuyên sẽ hiệu quả và thuyết phục, nhằm bảo đảm cho việc sử dụng quyền lực nhà nước trong các hoạt động hành chính được đúng đắn, khách quan.

Thứ ba, tăng cường công khai, minh bạch trong các hoạt động của CQTT. Công khai, minh bạch là nguyên tắc, yêu cầu trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nói chung. Trong thời đại ngày nay, công khai, minh bạch được coi là một nguyên tắc bảo đảm, và chính các kết quả khoa học, công nghệ sẽ thúc đẩy việc công khai, minh bạch được thực hiện tốt hơn. Sự phát triển của khoa học, công nghệ làm cho việc công khai, minh bạch dễ thực hiện, phạm vi công khai lớn và ít tốn kém. Việc công khai, minh bạch thúc đẩy việc tương tác giữa CQTT với các cơ quan, tổ chức là đối tượng thanh tra cũng như với xã hội về các kết quả hoạt động của mình. Công khai, minh bạch giúp tăng tính chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra. Bên cạnh đó, giúp CQTT thực hiện đánh giá toàn diện, đầy đủ và đúng đắn hơn việc sử dụng quyền lực nhà nước trong hoạt động hành chính của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.

CQTT trong xu hướng phát triển của mình cũng đứng trước những cơ hội và thách thức. Việc thay đổi cách tiếp cận về vị trí, vai trò của mình để chuyển mạnh sang thực hiện giám sát, đánh giá hoạt động của các CQHCNN, của đội ngũ cán bộ công chức trong CQHCNN cần tư duy phù hợp với thời đại 4.0. Điều này sẽ góp phần kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong hoạt động hành chính bởi chính thiết chế bên trong của cơ quan hành pháp được hiệu quả, thiết thực hơn. Đây cũng chính là các yêu cầu, đòi hỏi trong trong bối cảnh hiện nay, khi chúng ta đang từng bước đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành thanh tra nhằm đáp ứng các yêu cầu của QLNN, xây dựng Chính phủ kiến tạo phát triển./.

[1] Nghị quyết số 48/2005/NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

[2] Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí.

[3] Nghị quyết số 21/2009/NQ-CP ngày 12/5/2009 ban hành Chiến lược quốc gia phòng, chống tham nhũng đến năm 2020.

TS. TRẦN VĂN LONG

Vụ Pháp chế, Thanh tra Chính phủ.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 20 (420), tháng 10/2020.)