Luật Khiếu nại năm 2011 có 8 chương với 70 điều, chia thành 2 nhóm sau:

Nhóm thứ nhất, các chương có quy định chung: Chương 1. Những quy định chung, Chương 5. Tiếp công dân (đã hết hiệu lực), Chương 6. Trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc quản lý công tác giải quyết khiếu nại, Chương 7. Xử lý vi phạm và Chương 8. Điều khoản thi hành.

Nhóm thứ hai, các chương có nội dung độc lập: Chương 2. Khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính, Chương 3. Giải quyết khiếu nại, Chương 4. Khiếu nại, giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.

Tiêu đề Chương 3 không thể hiện là giải quyết khiếu nại đối với loại quyết định, hành vi nào nhưng nội dung chỉ quy định về giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính. Như vậy, trong số 8 chương của Luật Khiếu nại năm 2011, có 2 chương quy định riêng về khiếu nại, giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính; 1 chương quy định riêng về khiếu nại, giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức và 5 chương quy định chung cho khiếu nại, giải quyết khiếu nại đối với cả quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật cán bộ công chức.

Với cấu trúc đó, Chương 2 cần được hiểu là quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính, người bị khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính. Bên cạnh đó, Luật Khiếu nại năm 2011 không trực tiếp quy định về quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.

1. Quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính

- Quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại

Theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011[1], người khiếu nại có các quyền, nghĩa vụ sau:

Thứ nhất, người khiếu nại có quyền tự mình khiếu nại hoặc ủy quyền cho người khác thực hiện việc khiếu nại. Mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khiếu nại đều có thể ủy quyền cho luật sư khiếu nại. Các cá nhân thuộc đối tượng được trợ giúp pháp lý được ủy quyền cho trợ giúp viên pháp lý khiếu nại. Trường hợp cá nhân khiếu nại là người già yếu, ốm đau, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan mà không tự mình thực hiện được việc khiếu nại thì có quyền ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, con, anh, chị, em ruột hoặc người khác có đủ năng lực hành vi dân sự thực hiện việc khiếu nại. Quyền tự mình khiếu nại hoặc ủy quyền cho người khác thực hiện việc khiếu nại giúp cho người có quyền khiếu nại có thể thực hiện quyền khiếu nại của mình một cách thuận tiện và cũng có ý nghĩa trong việc bảo vệ quyền, lợi ích của mình một cách tốt nhất.

Thứ hai, người khiếu nại có quyền nhờ luật sư, trợ giúp viên pháp lý (với các đối tượng được trợ giúp pháp lý) tư vấn về pháp luật hay ủy quyền cho họ khiếu nại. Đa số người khiếu nại, nhất là cá nhân, không phải là những người am hiểu về pháp luật. Họ cũng không có nhiều kinh nghiệm trong việc bảo vệ quyền, lợi ích của mình trước cơ quan nhà nước. Trong nhiều trường hợp, yêu cầu khiếu nại cũng như toàn bộ các hoạt động của họ trong quá trình giải quyết khiếu nại thường mang tính cảm tính nhiều hơn là có căn cứ pháp lý. Họ thường thiếu tự tin, bị ở vào thế yếu trong tương quan so sánh với người bị khiếu nại và người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại vốn đang là chủ thể quản lý nhà nước, là chủ thể thường xuyên vận dụng pháp luật trong các hoạt động của mình. Trong tình thế như vậy, sự trợ giúp về pháp luật từ các chuyên gia am hiểu về pháp luật bù đắp phần nào sự hạn chế nêu trên. Nếu người khiếu nại ủy quyền cho luật sư, cho trợ giúp viên pháp lý thực hiện việc khiếu nại thì khả năng bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người có quyền khiếu nại càng tốt hơn[2]. Bên cạnh đó, người khiếu nại có quyền được biết, đọc, sao chụp, sao chép tài liệu, chứng cứ do người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thu thập để giải quyết khiếu nại. Với quyền này, người khiếu nại sẽ biết các căn cứ để giải quyết khiếu nại đã đầy đủ chưa, có chính xác không, có phù hợp với yêu cầu khiếu nại không. Thông qua đó, người khiếu nại có thể biết mình cần phải làm gì để việc giải quyết khiếu nại có thể bảo vệ quyền, lợi ích của mình tốt nhất.

Thứ ba, người khiếu nại có nghĩa vụ khiếu nại đến đúng người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại; có quyền yêu cầu  cơ quan, tổ chức, cá nhân đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại cung cấp thông tin, tài liệu đó cho mình; có quyền đưa ra chứng cứ về việc khiếu nại và giải trình ý kiến của mình về chứng cứ đó; có nghĩa vụ trình bày trung thực sự việc, đưa ra chứng cứ về tính đúng đắn, hợp lý của việc khiếu nại, cung cấp thông tin, tài liệu cho người giải quyết khiếu nại và chịu trách nhiệm về nội dung trình bày và việc cung cấp thông tin, tài liệu.

Thứ tư, trong trường hợp người khiếu nại thấy việc thi hành quyết định bị khiếu nại có thể gây ra hậu quả khó khắc phục thì có quyền yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng biện pháp khẩn cấp, tức là ra quyết định tạm đình chỉ thi hành quyết định bị khiếu nại.

Thứ năm, người khiếu nại có quyền tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại. Khi tham gia đối thoại, người khiếu nại (hoặc người được ủy quyền) không chỉ có thêm cơ hội trình bày ý kiến, đưa ra chứng cứ chứng minh cho yêu cầu của khiếu nại mà còn được lắng nghe người bị khiếu nại trình bày ý kiến, đưa ra chứng cứ chứng minh tính hợp pháp của quyết định, hành vi bị khiếu nại. Qua đó, họ có thể hiểu rõ hơn về mức độ đúng hay sai trong yêu cầu khiếu nại của mình. Vì vậy, khi kết quả giải quyết khiếu nại không phù hợp yêu cầu của người khiếu nại và họ biết đó là cách giải quyết đúng pháp luật thì họ sẽ không khiếu nại tiếp hay khởi kiện vụ án tại tòa án.

Thứ sáu, sau khi khiếu nại lần đầu, nếu khiếu nại không được giải quyết hoặc người khiếu nại không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại, người khiếu nại có quyền khiếu nại tiếp hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án để cơ quan có thẩm quyền xem xét lại một lần nữa tính hợp pháp của quyết định, hành vi bị khiếu nại.

Thứ bảy, sau khi đưa yêu cầu khiếu nại đến người có thẩm quyền, người khiếu nại có quyền rút yêu cầu khiếu nại tại bất cứ giai đoạn nào của quá trình giải quyết khiếu nại. Khi người khiếu nại rút khiếu nại thì người giải quyết khiếu nại đình chỉ việc giải quyết khiếu nại, không phụ thuộc vào việc quyết định, hành vi bị khiếu nại có trái pháp luật hay không.

Thứ tám, người khiếu nại có quyềnđược khôi phục quyền, lợi ích bị xâm hại. Khiếu nại là việc người có quyền, lợi ích liên quan trực tiếp đến quyết định, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật bị cho là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của họ yêu cầu xem xét lại tính hợp pháp của quyết định, hành vi đó. Vì vậy, quyền được khôi phục quyền, lợi ích bị xâm hại bởi quyết định, hành vi bị khiếu nại là quyền quan trọng nhất.

Thứ chín, người khiếu nại có nghĩa vụ chấp hành quyết định, hành vi bị khiếu nại (như đã nêu ở trên) và quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.

- Quyền, nghĩa vụ của người bị khiếu nại

Theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, người bị khiếu nại có các quyền, nghĩa vụ sau[3]:

Thứ nhất, quyền bảo vệ quan điểm. Khi thực hiện hành vi hành chính hay ban hành quyết định hành chính, cơ quan, cán bộ, công chức phải tuân thủ nguyên tắc, thẩm quyền, quy trình, thủ tục do luật định. Khi quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại, người bị khiếu nại có quyền đưa ra chứng cứ về tính hợp pháp của quyết định, hành vi bị khiếu nại. Họ cũng được biết, đọc, sao chụp, sao chép các tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập được. Họ có nghĩa vụ tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại để chứng minh tính hợp pháp của quyết định, hành vi bị khiếu nại.

Thứ hai, người bị khiếu nại có nghĩa vụ chấp hành quyết định xác minh nội dung khiếu nại, tạo điều kiện cho người xác minh dễ dàng xác minh nội dung khiếu nại. Họ có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại cung cấp cho mình để giao cho người giải quyết khiếu nại. Khi có yêu cầu của người xác minh, người giải quyết khiếu nại, người bị khiếu nại có nghĩa vụ cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại, giải trình về tính đúng đắn, tính hợp pháp của quyết định, hành vi bị khiếu nại giúp người khiếu nại có đầy đủ thông tin để giải quyết khiếu nại thuận tiện, chính xác.

Thứ ba, quyền được biết kết luận của người có thẩm quyền về quyết định, hành vi của mình bị khiếu nại (quyền nhận quyết định giải quyết khiếu nại lần hai).

Thứ tư, người bị khiếu nại có nghĩa vụ chấp hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.

Thứ năm, người bị khiếu nại có nghĩa vụ sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định, chấm dứt hành vi bị khiếu nại, bồi thường thiệt hại do quyết định, hành vi của mình gây ra.

2. So sánh quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại với quyền, nghĩa vụ của người khởi kiện, người bị kiện trong vụ án hành chính

Người khiếu nại và người khởi kiện vụ án hành chính có những quyền, nghĩa vụ khá tương đồng. Người bị khiếu nại và người bị kiện trong vụ án hành chính cũng tương tự như vậy. Sự tương đồng được thể hiện ở những quyền, nghĩa vụ sau:

- Người khiếu nại, khởi kiện có quyền rút yêu cầu giải quyết tranh chấp của mình. Việc rút yêu cầu sẽ làm đình chỉ việc giải quyết tranh chấp;

- Người khiếu nại, người bị khiếu nại, người khởi kiện, người bị kiện đều có quyền thu thập chứng cứ, tài liệu, thông tin liên quan đến tranh chấp để cung cấp cho bên có thẩm quyền giải quyết tranh chấp;

- Người khiếu nại, người bị khiếu nại, người khởi kiện, người bị kiện đều có quyền, nghĩa vụ tham gia đối thoại, tranh luận trong quá trình giải quyết tranh chấp;

- Người khiếu nại, người bị khiếu nại, người khởi kiện, người bị kiện đều có nghĩa vụ chấp hành các quyết định, bản án giải quyết tranh chấp có hiệu lực pháp luật.

Tuy nhiên, giữa người khiếu nại, người bị khiếu nại và người khởi kiện, người bị kiện cũng có những khác biệt nhất định về quyền, nghĩa vụ:

- Trong giải quyết vụ án hành chính, cả bên khởi kiện và bên bị kiện đều có quyền nhờ luật sư hoặc người khác bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Trong giải quyết khiếu nại thì chỉ người khiếu nại mới có quyền nhờ luật sư tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho luật sư bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình còn người bị khiếu nại không có quyền này;

- Trong giải quyết vụ án hành chính, bên bị kiện có quyền yêu cầu cơ quan cấp cao hơn giải quyết tiếp tranh chấp nếu họ không đồng ý với kết quả giải quyết của cấp dưới. Trong giải quyết khiếu nại, người bị khiếu nại không có quyền này.

- Trong giải quyết vụ án hành chính, người bị kiện có quyền sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ quyết định bị kiện, chấm dứt hành vi bị kiện để chấm dứt tranh chấp[4]. Trong giải quyết khiếu nại, pháp luật không quy định quyền này cho người bị khiếu nại.

3. Một số bình luận và kiến nghị

Thứ nhất, về quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức: Như đã đề cập ở phần trên, Luật Khiếu nại năm 2011 chỉ quy định quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính mà không quy định quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Điều này thật khó giải thích bởi một điều rất đơn giản là khi cán bộ, công chức thực hiện việc khiếu nại sẽ làm phát sinh quan hệ pháp luật giữa người khiếu nại với người giải quyết khiếu nại, giữa người giải quyết khiếu nại và người bị khiếu nại. Trong các quan hệ pháp luật đó, nhất định các bên tham gia quan hệ phải có những quyền, nghĩa vụ nào đó. Vậy các quyền và nghĩa vụ đó được quy định ở đâu? Vì vậy, để bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể trong quan hệ khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, cần sửa đổi Luật Khiếu nại theo hướng bổ sung quy định về quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.

Thứ hai, về quyền nhận quyết định giải quyết khiếu nại của người bị khiếu nại: Quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại cho thấy, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu có thể là chính người bị khiếu nại; người giải quyết khiếu nại lần hai bao giờ cũng là cấp trên của người bị khiếu nại. Nếu người giải quyết khiếu nại lần đầu đồng thời là người bị khiếu nại thì họ chính là người ban hành quyết định giải quyết khiếu nại nên họ đương nhiên không cần nhận quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, chỉ cần quyền nhận quyết định giải quyết khiếu nại lần hai. Trong trường hợp người giải quyết khiếu nại lần đầu là thủ trưởng của người bị khiếu nại thì người bị khiếu nại không chỉ cần được nhận quyết định giải quyết khiếu nại lần hai mà cần được nhận cả quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu để biết kết luận của người có thẩm quyền về tính hợp pháp của quyết định, hành vi của mình và điều đó cũng liên quan đến trách nhiệm của họ khi quyết định, hành vi đó bị kết luận là bất hợp pháp mà người khiếu nại không khiếu nại tiếp hay khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án. Nói cách khác, Luật Khiếu nại không nên dừng lại ở quy định người bị khiếu nại có quyền nhận quyết định giải quyết khiếu nại lần hai mà cần quy định người bị khiếu nại có quyền nhận quyết định giải quyết khiếu nại (không phân biệt quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hay lần hai).

Thứ ba, về quyền của người bị khiếu nại được yêu cầu xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại: So sánh quyền, nghĩa vụ của người bị khiếu nại và người bị kiện trong vụ án hành chính cho thấy, người bị kiện có quyền yêu cầu tòa án cấp phúc thẩm xem xét lại quyết định, bản án sơ thẩm về quyết định, hành vi bị kiện của mình. Trong khi đó, người bị khiếu nại không có quyền yêu cầu bất cứ cơ quan nào xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại. Đặt ra giả thiết quyết định, hành vi bị khiếu nại là đúng pháp luật nhưng vì lý do nào đó người giải quyết khiếu nại kết luận là trái pháp luật thì người bị khiếu nại hoàn toàn không có cơ hội yêu cầu xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại đó. Điều này không chỉ ảnh hưởng bất lợi đến lợi ích, danh dự, uy tín của chính bản thân người bị khiếu nại mà sâu xa hơn là ảnh hưởng đến quản lý nhà nước nói chung, thậm chí là ảnh hưởng đến mục đích bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Vì vậy, chúng tôi cho rằng, cần bổ sung quy định về quyền của người bị khiếu nại được yêu cầu cấp có thẩm quyền xem xét lại tính hợp pháp của quyết định giải quyết khiếu nại khi họ cho rằng, quyết định giải quyết khiếu nại trái pháp luật.

Thứ tư, về quyền chủ động sửa đổi, hủy bỏ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính của người bị khiếu nại: So sánh với quyền của người bị kiện trong vụ án hành chính, người bị kiện có quyền sửa đổi, bổ sung quyết định bị khởi kiện, chấm dứt hành vi bị khởi kiện mà khi thực hiện này nếu có đủ điều kiện thì sẽ làm đình chỉ vụ án hành chính[5]. Trong giải quyết khiếu nại, người bị khiếu nại không có quyền tương tự quyền này. Trong khi đó, khoản 3 Điều 6 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm kiểm tra, xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật của mình, nếu trái pháp luật phải kịp thời sửa chữa, khắc phục, tránh phát sinh khiếu nại”. Quy định này thể hiện mục đích của quản lý nói chung và của giải quyết khiếu nại nói riêng là đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Khoản 2 Điều 13 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định nghĩa vụ của người bị khiếu nại là “Sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại”. Quy định này một lần nữa khẳng định mục đích nêu trên. Vì vậy, chúng tôi cho rằng, cần bổ sung quy định về quyền của người bị khiếu nại được chủ động sửa đổi, hủy bỏ quyết định, chấm dứt hành vi bị khiếu nại và nếu việc đó làm cho người khiếu nại rút khiếu nại sẽ không phải thực hiện hoạt động không còn cần thiết (hoạt động giải quyết khiếu nại) mà vẫn đảm bảo được quyền, lợi ích của đối tượng quản lý./.

[1] Xem Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011; Xem Bùi Thị Đào, Văn hóa pháp luật trong giải quyết khiếu nại, Tạp chí Nghề luật, tháng 5/2016.

[2] Xem Bùi Thị Đào, Khiếu nại và giải quyết khiếu nại dưới góc nhìn dân chủ, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 11/2008.

[3] Xem Điều 13 Luật Khiếu nại năm 2011.

[4] Xem Điều 140 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.

[5] Xem Điều 140, Điều 235 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.

PGS.TS. BÙI THỊ ĐÀO

Trường Đại học Luật Hà Nội

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 02 (426), tháng 1/2021.)