Thẩm quyền của các cơ quan thanh tra trong hoạt động thanh tra được xác lập có tính lịch sử và được điều chỉnh phù hợp theo từng giai đoạn. Trên cơ sở đó, cơ quan thanh tra đã tạo ra những đóng góp quan trọng vào việc kiểm soát, nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực và ổn định tình hình kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, vẫn còn những khó khăn, vướng mắc đặt ra trong xác định thẩm quyền của cơ quan thanh tra trong hoạt động thanh tra gây ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động. Bài viết này đi sâu tìm hiểu những vấn đề đặt ra trong việc xác định thẩm quyền của cơ quan thanh tra trong hoạt động thanh tra và kiến nghị một số phương án chính sách đề giải quyết vấn đề.

1. Một số vấn đề đặt ra trong xác định thẩm quyền của cơ quan thanh tra nhà nước trong hoạt động thanh tra

Ngay từ khi thành lập, theo Sắc lệnh 64/SL ngày 23/11/1945, Ban Thanh tra đặc biệt có chức năng “có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”. Trên cơ sở đó, Ban Thanh tra đặc biệt được trao những quyền hạn rất lớn bao gồm cả điều tra, hỏi chứng, tịch biên, đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong Uỷ ban nhân dân hay Chính phủ đã phạm lỗi trước khi mang ra Hội đồng Chính phủ hay Tòa án đặc biệt xét xử. Do chỉ có chức năng “đi giám sát” nên Ban Thanh tra đặc biệt chưa có quyền ban hành, sửa đổi các quy định mà chỉ có quyền “kiến nghị lên Chính phủ những điều cần phải sửa đổi trong các cơ quan”. Đến Pháp lệnh thanh tra năm 1990, ngay tại Điều 1 khẳng định: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước… Trong phạm vi chức năng của mình, các cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm tự kiểm tra việc thực hiện các quyết định của mình và thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức hữu quan và cá nhân có trách nhiệm…”. Xuất phát từ địa vị pháp lý, chức năng đó, thẩm quyền của cơ quan thanh tra nhà nước có sự thay đổi, không còn các quyền điều tra, tịch biên, đình chức, bắt giam… như trước đây. Các quyền hạn cơ bản của cơ quan thanh tra giai đoạn này chủ yếu là quyết định thanh tra, xem xét, kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp xử lý hoặc những vấn đề cần sửa đổi, bổ sung, ban hành quy định… Đến Luật Thanh tra năm 2004, cơ quan thanh tra bước đầu được trao các thẩm quyền liên quan đến quản lý nhà nước về công tác thanh tra như xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, xây dựng chương trình, kế hoạch, chỉ đạo, hướng dẫn, tuyên truyền, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện pháp luật về thanh tra…  Sau đó, Luật Thanh tra năm 2010 đã chính thức ghi nhận cơ quan thanh tra thực hiện đồng thời hai chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra và tiến hành thanh tra. Đây là một bước điều chỉnh về chức năng của cơ quan thanh tra nhà nước và trên cơ sở đó, quyền hạn, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra nhà nước cũng được xác định cụ thể theo hai nhóm chức năng này. Điều này tiếp tục được duy trì ở Luật Thanh tra năm 2022. Nhìn chung, các thẩm quyền cụ thể được quy định là phù hợp, tạo điều kiện cho cơ quan thanh tra nhà nước thực hiện tốt chức năng được giao và đạt được các mục đích của hoạt động thanh tra. Tuy nhiên, việc xác định thẩm quyền của cơ quan thanh tra nhà nước còn gặp phải nhiều khó khăn, vướng mắc, cụ thể như sau:

Thứ nhất, địa vị pháp lý của cơ quan thanh tra còn có những điểm chưa phù hợp với chức năng được giao, dẫn đến những khó khăn trong xác định thẩm quyền. Không có gì phải bàn cãi về việc cơ quan thanh tra nhà nước là cơ quan kiểm soát đối với những nội dung nhất định của việc thực hiện quyền hành pháp. Tuy nhiên, để kiểm soát cho hiệu quả thì địa vị pháp lý phải có tính độc lập nhất định đối với các cơ quan hành chính nhà nước, ngay cả khi đặt cơ quan thanh tra trong chính hệ thống cơ quan thực hiện quyền hành pháp thì việc bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan thanh tra nhà nước phải theo cơ chế để tránh tối đa sự ảnh hưởng, can thiệp của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước vào hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước. Tuy nhiên, địa vị pháp lý và tổ chức hệ thống cơ quan thanh tra hiện nay vẫn còn lúng túng, nhiều quan điểm khác nhau nên vẫn phụ thuộc nhiều vào cơ quan hành chính nhà nước, thủ trưởng cơ quan thanh tra vẫn do thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước bổ nhiệm. Xác định thẩm quyền của cơ quan thanh tra  trên cơ sở địa vị pháp lý song trùng trực thuộc như vậy khó tránh khỏi những hạn chế, vướng mắc, khó bảo đảm tính khách quan trong thực hiện thẩm quyền. Chỉ khi nào cơ sở của việc xác định thẩm quyền là địa vị pháp lý được quy định phù hợp thì việc xác định thẩm quyền sẽ thuận lợi hơn. Tuy nhiên, ngay cả khi địa vị pháp lý của cơ quan thanh tra như hiện tại thì vẫn có nhiều giải pháp có thể tiến hành để tăng thẩm quyền của người đứng đầu cơ quan thanh tra và tăng tính chủ động của cơ quan thanh tra trong hoạt động. Đơn cử như chỉ cần thay đổi thẩm quyền ban hành kế hoạch thanh tra sang cho cơ quan thanh tra thay vì thủ trưởng cơ quan hành chính như hiện nay.

Thứ hai, chức năng của cơ quan thanh tra, mục đích của hoạt động thanh tra tích hợp quá nhiều dẫn tới khó khăn trong xác định thẩm quyền: Chức năng của cơ quan thanh tra hiện nay trải dài trên nhiều lĩnh vực từ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo đến phòng, chống tham nhũng, tiêu cực. Riêng hoạt động thanh tra cũng hướng tới nhiều mục đích khác nhau từ hoàn thiện chính sách, pháp luật cho tới xử lý sai phạm; tiến hành kiểm tra, đánh giá trên nhiều khía cạnh khác nhau từ nội dung chính sách, pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm quản lý nhà nước cho tới việc thực hiện các quy phạm pháp luật cụ thể… Chính vì vậy, tạo áp lực rất lớn đến việc xác định thẩm quyền cụ thể. Việc phân chia thẩm quyền cho các cơ quan thanh tra nhà nước theo cả nội dung cần kiểm soát là các nội dung hoạt động của cơ quan hành chính và cả phạm vi đối tượng quản lý của cơ quan hành chính nhà nước cũng không hề dễ dàng. Việc tích hợp phát hiện sơ hở, bất cập trong cả chính sách và pháp luật dẫn tới khó triển khai hiệu quả và đưa ra được nhiều kiến nghị xác đáng do đánh giá thực thi chính sách đòi hỏi cách thức, quy trình tiến hành riêng biệt. Kinh nghiệm các quốc gia cho thấy giám sát, đánh giá chính sách đòi hỏi tiêu chuẩn, bộ máy, quy trình, cách thức mang tính chuyên nghiệp, khoa học với các tiêu chí cụ thể, gắn với mục tiêu và bộ tiêu chí được ban hành phù hợp với từng chính sách để xem xét khả năng hoàn thành mục tiêu theo lộ trình đã định, hiệu quả triển khai, kiến nghị chính cơ quan ban hành để điều chỉnh nội dung chính sách hoặc cơ quan thực thi để điều chỉnh quá trình thực thi nhằm bảo đảm hiệu quả, hoàn thành mục tiêu chính sách.

Thứ ba, nhận thức về một số thẩm quyền chưa đầy đủ, thống nhất hoặc thậm chí sai lệch: Còn chưa xác định rõ ràng nội hàm thanh tra hành chính, thanh tra trách nhiệm, thanh tra công vụ, giám sát, đánh giá chính sách… để minh định đồng bộ các thiết chế nhằm kiểm soát đầy đủ các nội dung hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Rõ ràng mọi hoạt động của cơ quan hành chính nhà nướcđều cần phải kiểm soát dưới các phướng thức khác nhau, có thể là kiểm tra, thanh tra, đánh giá… Vậy nội dung hoạt động nào cần phải thanh tra? Các nội dung không tiến hành thanh tra thì phải giao cho chủ thể nào để tiến hành kiểm soát… Ví dụ như việc kiểm soát thực thi chính sách thì giao cho chủ thể nào trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước? Giao cho cơ quan thanh tra thì phải kèm theo yếu tố về tổ chức, thẩm quyền cụ thể như thế nào để thực hiện hiệu quả? Hay hoạt động công vụ thường xuyên của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức thì giao cho những chủ thể nào kiểm soát và theo phương thức gì (kiểm tra hay thanh tra, khi nào cần kiểm tra, khi nào cần thanh tra, ai tiến hành)? Phân tách giữa thanh tra – kiểm tra cũng chưa rõ ràng và thống nhất về nhận thức. Hoạt động công vụ theo nghĩa rộng có thể bao gồm cả việc ban hành và thực thi chính sách, pháp luật nhưng theo nghĩa hẹp có thể chỉ là hoạt động thực thi pháp luật thường xuyên, hàng ngày của cơ quan, cán bộ, công chức, vậy thống nhất hiểu theo hướng nào khi xây dựng luật? Vì hiểu theo nghĩa rộng thì thanh tra công vụ bao hàm cả giám sát, đánh giá chính sách, hiểu theo nghĩa hẹp thì giám sát, đánh giá chính sách khác với thanh tra công vụ. Thanh tra hành chính cũng có thể hiểu theo nghĩa rộng là bao hàm cả đánh giá chính sách, thanh tra công vụ hoặc theo nghĩa hẹp là khác với hai khái niệm trên. Các vấn đề này đều chưa được minh định và thống nhất trong nhận thức trước khi xây dựng quy định dẫn tới quy định về thẩm quyền thanh tra công vụ trong Luật Cán bộ, công chức khá chung chung, khó phân định phạm vi với thanh tra hành chính trong Luật Thanh tra và thiếu khả thi (khi xác định phạm vi là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mọi cán bộ, công chức), đánh giá thực thi chính sách và thanh tra hành chính chưa có sự tách bạch, dẫn tới vừa bỏ trống vừa chồng chéo trong thẩm quyền. Những vấn đề mang tính hệ thống này cần phải minh định rõ thì mới có thể hình thành tổng thể các thiết chế kiểm soát nội bộ đối với mọi khía cạnh của hoạt động hành chính nhà nước và tính đến chuyện cụ thể hơn là xác định thẩm quyền cho riêng cơ quan thanh tra.

Thứ tư, phân cấp, phân quyền giữa chính quyền các cấp còn chưa rõ ràng, có sự chồng chéo giữa cơ quan hành chính nhà nước các cấp, các ngành và là nguồn gốc dẫn tới việc khó phân chia thẩm quyền của cơ quan thanh tra một cách đồng bộ, khó tránh khỏi chồng chéo vì phạm vi đối tượng thanh tra của cơ quan thanh tra được xác định dựa trên phạm vi đối tượng quản lý của cơ quan hành chính nhà nước mà nó trực thuộc: Việc phân cấp, phân quyền trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước cụ thể được quy định trong các luật chuyên ngành, tuy nhiên mới chủ yếu tập trung vào phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương cấp tỉnh; chưa quy định rõ ràng, rành mạch phạm vi phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền địa phương. Trong các luật chuyên ngành vẫn còn những quy định chung chung như “Ủy ban nhân dân các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về lĩnh vực… trên địa bàn”. Điều này dẫn đến tình trạng nhiều cấp cùng quản lý và khi có vấn đề thì khó xác định được chính xác đối tượng quản lý thuộc cấp nào. Theo Báo cáo số 442/BC-CP ngày 01/10/2020 trình Quốc hội về kết quả rà soát văn bản quy phạm pháp luật thuộc các lĩnh vực quản lý nhà nước. Theo đó, qua rà soát 1.499 văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến phân công, phân cấp, phân quyền, ủy quyền trong quản lý nhà nước về kinh tế cho thấy, những khái niệm về “phân công”, “phân cấp”, “phân quyền”, “uỷ quyền” còn chưa được hiểu rõ ràng, thống nhất. Kết quả rà soát cũng cho thấy, một số quy định pháp luật có mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập, không phù hợp với thực tiễn.[1] Sự chồng chéo hoặc đơn giản chỉ là đan xen trong thẩm quyền của các bộ, cơ quan ngang bộ cũng có thể dẫn tới một cơ quan, tổ chức, đơn vị có thể là đối tượng thanh tra, kiểm tra của nhiều cơ quan thanh tra.

Thứ năm, việc chuyển đổi từ mô hình hành chính công truyền thống sang áp dụng những hạt nhân hợp lý của mô hình quản lý công mới, xây dựng Chính phủ kiến tạo phát triển đặt ra những đòi hỏi ngày càng cao và mới mẻ đối với việc kiểm soát toàn diện các hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, trong đó có hoạt động thanh tra của cơ quan thanh tra: Nền hành chính công phục vụ, kiến tạo phát triển đặt ra yêu cầu khắt khe đối với việc hoạch định và tổ chức thực thi chính sách công của Chính phủ. Đồng thời với đó là thiết chế trong chính nội bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước để kiểm soát hiệu quả vấn đề này. Trong khi đó, hiện nay việc giám sát, đánh giá chính sách theo các mục tiêu, tiêu chí khoa học gần như chưa được thực hiện bởi cơ quan, tổ chức chuyên nghiệp nào, lồng ghép yêu cầu đưa ra kiến nghị hoàn thiện chính sách, pháp luật cho cơ quan thanh tra cũng khó đảm bảo hiệu quả thực sự và chất lượng các kiến nghị khi chưa có thẩm quyền tương xứng và còn được tiến hành dựa trên quy trình không thực sự phù hợp. Bối cảnh hiện nay đòi hỏi những tính toán, thay đổi mang tính đột phá và tổng thể hơn. Quản lý công mới cũng đòi hỏi việc quản lý theo kết quả, hiệu quả đầu ra, coi trọng hậu kiểm hơn kiểm soát quá trình và tiền kiểm, vì vậy thay vì đánh giá tuân thủ thì đánh giá hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước cần được coi trọng, muốn đánh giá hiệu quả hoạt động cũng đòi hỏi thiết chế với thẩm quyền và trình tự, thủ tục thực hiện thẩm quyền này được thiết kế một cách khoa học, vậy cơ quan thanh tra nhà nước có thể đảm đương trách nhiệm này hay không? Nếu giao chức năng này cho cơ quan thanh tra nhà nước thì phải kèm theo thẩm quyền và trình tự, thủ tục thực hiện thẩm quyền như thế nào để bảo bảo thực hiện?

Tất cả những vấn đề này cũng cần phải được nghiên cứu thấu đáo, đòi hỏi điều chỉnh mang tính tổng thể, thậm chí có thể kéo theo sự thay đổi mô hình tổ chức các cơ quan, yêu cầu phải hình thành thiết chế mới để tiến hành kiểm soát các nội dung hoạt động nhất định của cơ quan hành chính nhà nước mà một mình cơ quan thanh tra không thể đảm đương hết hoặc tổ chức lại toàn bộ các cơ quan thanh tra, nội bộ từng cơ quan thanh tra để có thể đảm đương các nội dung cần kiểm soát khác nhau trong nội bộ nền hành chính. Do không có những tính toán và việc giải bài toán ở tầm tổng thể nên việc cố gắng điều chỉnh, tích hợp nhiều thẩm quyền của cơ quan thanh tra nhà nướctrước các yêu cầu ngày càng lớn của bối cảnh chuyển đổi, cải cách nền hành chính đang tỏ rõ sự lúng túng, quá tải, dẫn tới nền hành chính vẫn chưa có sự kiểm soát đầy đủ, hiệu quả nhất.

2. Đề xuất một số phương án chính sách

Thứ nhất, quy định rõ ràng thẩm quyền đánh giá thực thi chính sách cho cơ quan Thanh tra Chính phủ, tách bạch với thanh tra hành chính - thanh tra việc thực hiện pháp luật cụ thể, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nước và cho phép thành lập Cục chuyên trách để thực hiện thẩm quyền đánh giá thực thi chính sách. Đồng thời, nghiên cứu ban hành quy trình, phương pháp phù hợp để thực hiện nhiệm vụ này. Có thể nói, ban hành chính sách là một thẩm quyền quan trọng của quyền hành pháp mà Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận. Kinh nghiệm của các quốc gia có nền công vụ phát triển như Pháp, Nhật Bản… cho thấy, đánh giá thực thi chính sách luôn được giao cho một cơ quan có tính chuyên nghiệp tiến hành (như Cục đánh giá hành chính của Nhật Bản) để đưa ra các cảnh báo, khuyến nghị chính xác nhất nhằm điều chỉnh nội dung chính sách hoặc chấn chỉnh việc thực thi chính sách, hướng tới việc hoàn thành mục tiêu đúng thời hạn. Cơ quan đó cũng có thể thực hiện cả thanh tra hành chính và đánh giá chính sách nhưng phải theo các quy trình, phương pháp tiến hành riêng. Chúng tôi cho rằng thanh tra chuyên đề diện rộng đang được tiến hành lâu nay về bản chất chính là đánh giá thực thi các chính sách công trên phạm vi cả nước nhưng chưa có quy định, quy trình, phương pháp thực sự phù hợp. Vì vậy, phương án này sẽ giúp thiết lập thiết chế và ban hành quy trình, phương pháp khoa học, phù hợp, riêng biệt để tiến hành hoạt động này một cách bài bản, giúp kiểm soát hiệu quả thực thi chính sách công và hỗ trợ mục đích phát hiện sơ hở trong chính sách, pháp luật và kiến nghị hoàn thiện được thực hiện tốt hơn.

Thứ hai, xác định rõ thẩm quyền thanh tra công vụ với nội hàm là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước theo phương án: Giao nhiệm vụ thanh tra công vụ (việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn) của nhóm đối tượng là người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước các cấp, người đứng đầu các đơn vị cấp tổng cục/cục/vụ và tương đương thuộc bộ cho các cơ quan thanh tra; việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của nhóm cán bộ, công chức còn lại sẽ thuộc về thẩm quyền kiểm tra của người đứng đầu cơ quan, đơn vị. Vì theo quan điểm của chúng tôi, hoạt động công vụ của nhóm cán bộ, công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý quan trọng mới cần tới thanh tra do nó liên quan và ảnh hưởng sâu rộng tới hoạt động của cơ quan, đơn vị. Cụ thể là, Thanh tra Chính phủ có thẩm quyền thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thứ trưởng và tương đương, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, Tổng Cục trưởng/Phó Tổng Cục trưởng, Cục trưởng/Phó Cục trưởng, Vụ trưởng/Phó Vụ trưởng và tương đương; Thanh tra tỉnh có thẩm quyền thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Giám đốc, Phó giám đốc sở và tương đương, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện/xã. Khi thanh tra, cơ quan thanh tra nhà nước cũng cần phát hiện được họ đã làm tốt trách nhiệm kiểm tra công vụ của nhóm cán bộ, công chức còn lại hay chưa. Điều này giúp cho không có hoạt động hành chính nào bị bỏ trống ngoài tầm kiểm soát và các hình thức kiểm soát không bị chồng chéo (thanh tra - kiểm tra). Phương án này cũng giúp khắc phục thiếu sót của Luật Thanh tra năm 2022 khi bỏ trống đối tượng thanh tra là một số cá nhân có thẩm quyền, ví dụ khi quy định thẩm quyền của Thanh tra bộ, sở thì quy định rõ đối tượng thanh tra là các cá nhân trực thuộc bộ, sở nhưng khi quy định thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh lại không có đối tượng là cá nhân có thẩm quyền nào.

Thứ ba, xác định lại địa vị pháp lý của Thanh tra Chính phủ và Tổng Thanh tra Chính phủ, cơ quan thanh tra bằng cách quy định cơ chế bổ nhiệm đặc biệt đối với Tổng Thanh tra Chính phủ, tăng thẩm quyền và tính độc lập của Thanh tra Chính phủ, cơ quan thanh tra các cấp. Quy định thẩm quyền quản lý thống nhất về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Chính phủ đối với các cơ quan thanh tra, ví dụ như Tổng Thanh tra Chính phủ có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động… các chức vụ Chánh thanh tra các cấp kèm theo các tiêu chuẩn, điều kiện bổ nhiệm mang tính đặc thù nghề nghiệp của ngành Thanh tra. Điều này vừa giúp bảo đảm thực hiện thẩm quyền thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh… mà chúng tôi đã đề xuất ở phương án trên, giảm các áp lực chính trị mà cơ quan thanh tra có thể gặp phải trong hoạt động thanh tra, vừa giúp gia tăng mạnh mẽ hiệu quả điều phối hoạt động của ngành Thanh tra. Đồng thời, để các cơ quan thanh tra tập trung vào đánh giá thực thi chính sách, thanh tra hành chính, công vụ thì phải giao quyền cho cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực tự tổ chức hoạt động kiểm tra chuyên ngành (chính là hoạt động thanh tra chuyên ngành hiện nay).

Nguồn: Viện chiến lược và khoa học thanh tra